Regels, gedragsvoorschriften en beleidsinertie

Te veel van alles, van veel te weinig

Wanneer men zich afvraagt waarom er van beleidsplannen zo vaak weinig terecht komt, er zo weinig aandacht is voor staatkundige en bestuurlijke ontwikkelingen die de democratische rechtsstaat en de grondrechten van burgers uithollen en waarom de focus zo overmatig op individuele politici wordt gericht, dan heeft deze ontwikkeling alles te maken met het fenomeen depolitisering dat zowel als oorzaak als centraal kenmerk van deze ontwikkeling kan worden beschouwd.

Depolitisering speelt al langer een onmiskenbare rol in de wijze waarop politiek wordt bedreven en staatsfuncties ter hand worden genomen sedert men het openbaar bestuur als een ‘management case’ is gaan beschouwen dat het beste door pragmatische technocraten ter hand kan worden genomen. Dit is met name een gevolg geweest van new public management-opvattingen die sedert de jaren ’80 het politiek discours en het overheidsbeleid zijn gaan beheersen. Het resultaat hiervan heeft niet alleen consequenties voor de ganse publieke sector, maar tevens voor de wijze waarop het openbaar bestuur wordt vormgegeven. Een enorme paradoxale toename van bureaucratische regelgeving maakt daar deel van uit. Paradoxaal omdat dit type management ingegeven is door een flinke dosis anti-etatisme waarbij de rol van staat en overheid zou dienen te worden geminimaliseerd ten gunste van de markt. Dit alles terwijl de bemoeienis van staat en overheid met het privédomein van burgers tot bizarre proporties is opgevoerd. De tentakels van de staat zijn daarmee flink uitgebreid. Het feit dat de Trump-administratie en anderen de staat en haar instituties (verder) willen ontmantelen moge dan wel opmerkelijk zijn, maar is welbeschouwd niet zo verwonderlijk omdat Trump c.s. nu juist als een product van dit denken beschouwd kunnen worden en zich ook als zodanig manifesteren.

Nog niet zo heel lang geleden werd er over het bedrijven van politiek en het voeren van beleid substantieel anders gedacht. Het staatkundig en staatsrechtelijk uitgangspunt van de Trias Politica stond daarbij centraal om een zekere balance of power tussen de staatsmachten te kunnen garanderen. Nu is de Trias Politica echter geen bescherming tegen willekeur meer, maar zien we een verschuiving ten gunste van de uitvoerende macht die hoe langer hoe meer autocratische trekken vertoont. Zo verdwijnen de staatkundige verschillen tussen de ‘free world’ en andere (ondemocratische) regimes in snel tempo.
Het politicologische basismodel van Easton ging uit van vier fasen bij de beleidsvoering. Fase 1 betrof de input van maatschappelijke wensen en beleidsvoorkeuren; in fase 2 werden de beleidsvoorbereiding, belangenafweging en prioriteitstelling ter hand genomen en werden er geaccordeerde beleidskeuzes gemaakt die in fase 3 tot uitvoering leidden. Fase 4 betrof de terugkoppeling waarin er werd geëvalueerd of de gewenste doelen op een effectieve wijze werden behaald. Zo niet dan kon er beleidsaanpassing volgen. Dit model impliceert echter nogal wat, zoals het (h)erkennen van belangen en belangenconflicten, het vinden van consensus, open debatvoering en transparante afwegingen, evenredige toegang tot het besluitvormingsproces, kundige analyse en bereidheid tot heroverwegen indien daartoe reden en aanleiding is en nog zo het een en ander om slechts een paar zaken te noemen. Politieke besluitvorming is evenwel geen 'wasmachine' waar je de vuile was instopt en die er vervolgens schoongewassen uitrolt, maar omvat zoals bekend een dynamisch en vrij gecompliceerd proces waarbij van alles kan stagneren en ook kan misgaan. Het element van belangenconflict is een belangrijke en zo ook het principe van (het geven van) rekenschap en het afleggen van verantwoording. Daarnaast blijft het kundig kunnen analyseren een primaire opgave voor alle belang- hebbende actoren. Hierbij gaat het echter (te vaak) mis.

Nu was het altijd al zo dat wie over voldoende financiële middelen beschikte het politieke discours kon bepalen of naar zijn hand kon zetten, maar tegenwoordig zijn de communicatie- en informatiekanalen en netwerken minstens zo belangrijk. Alles valt of staat echter met de populariteit die men weet te genereren en vast te houden, hoewel politieke populariteit niet eens zozeer aan beleid gekoppeld behoeft te zijn. De grillen van publieke preferenties gaan alle kanten uit en zijn zeer onvoorspelbaar. Zeker in een mediacratie waarin spraak- en smaakmakers van de publieke opinie het voor het zeggen (lijken) te hebben. Het sleutelwoord bij alle besluitvorming blijft hoe dan ook legitimiteit die telkens weer via consensus zal moeten worden gevonden en vastgesteld. Maar indien deze (democratische) voorwaarde wordt overschaduwd door monistische power play en burgers niet in staat worden gesteld om via duidelijke en ondubbelzinnige mandaat-verstrekking richting aan het gewenste beleid te kunnen geven, dan blijft zulke besluitvorming niet alleen draagvlak ontberen maar loopt men het risico alle aansluiting met de samenleving te verspelen. Het zich verlaten op louter regelgeving (c.q. gedragsvoorschriften) die zulk gemis moeten compenseren is een zwaktebod dat zichzelf afstraft. Het versmalt het politieke discours tot een formalistische exercitie van weinig maatschappelijke waarde en betekenis. Vooral wanneer deze ‘implementeringen’ van alle politieke context worden ontdaan en het fundamentele debat over de gewenste samenlevingsordening monddood wordt gemaakt blijft er van serieuze politiek als zodanig weinig over.

Ofschoon het een schier onmogelijk opgave lijkt om dergelijke mechanismen het hoofd te kunnen bieden zijn er wel degelijk mogelijkheden. Meer directere vormen van democratie lijken hierop een antwoord te kunnen geven en de geëigende weg te zijn om besluitvorming meer bij de realiteit te laten aansluiten. Maar ook hier dringen zich eenzelfde soort vragen op. Want op welke wijze zal het mogelijk zijn om de macht van de mediacratie samen met gevestigde oligarchische posities te doorbreken om daarmee de positie van de burger in het geheel te versterken? Dat blijft de grote vraag. Zeker bij alle powerplay enerzijds en gelatenheid bij de bevolking anderzijds.

Een tweede – zeker niet minder belangrijke –  vraag is hoe de kwaliteit van volksvertegenwoordigers en bestuurders verbeterd kan worden bij het gegeven dat openbare functies toegankelijk dienen te zijn voor alle burgers. Ofschoon dit laatste in de praktijk natuurlijk niet opgaat en de macht onderling doorgaans via partijpolitieke machinaties wordt verdeeld, is het zeker van belang om eisen te stellen aan de persoonlijke invulling van openbare functies die tot doel hebben samenlevingsbelangen op een onbevooroordeelde wijze en zeker zonder dubbele agenda’s te dienen.
Zolang bestuurders zich vooral met prestigeprojecten ten eigen voordeel bezighouden en voorbij gaan aan de noden van de samenleving zal men niet de gewenste adhesie verkrijgen alsook de zo veelbesproken sociale cohesie gevoeglijk kunnen vergeten. Deze zal als gevolg van zulk wispelturig beleid verder fragmenteren, evenals vele maatschappelijke vraagstukken onaangeroerd blijven liggen. In plaats hiervan richt men zich merendeels op secundaire zaken waarmee men weliswaar goede sier wil maken, maar die vaak van ondergeschikt belang zijn zoals allerhande regelgeving voor 'juist geacht gedrag'. Dit soort bemoeienis vertoont nogal wat kenmerken van (moreel) paternalisme waarop burgers niet zitten te wachten en ook weinig baat bij hebben zolang hun belangen op sociaal-economisch gebied grotendeels worden genegeerd of slechts op minimalistische wijze worden behartigd.

De schade die anti-etatistische 'libertariërs' aan institutionele staatsfuncties toebrengen is enorm en krijgt hoe langer hoe meer bizarre trekken. Waar blijven de rechtgeaarde politici die hun werk serieus nemen en het algemeen belang voluit willen dienen? Een retorische vraag die helaas onbeantwoord zal blijven zolang de politiek een in zichzelf gekeerde coterie van zichzelf bewierokende ego’s blijft die zich weinig om de «Gesellschaft» bekommeren, maar zich liever gemakzuchtig verlaten op nationalistisch getinte sentimenten zoals 'patriottisme'.

Al met al is de samenleving als zodanig onhelder in beeld en rammelt het veronderstelde 'staatsmanschap'. Men bewierookt elkaar, maar de gedemonstreerde onkunde overschaduwt alles. Ook de 'goede intenties'. Zo roept de politiek het faillissement over zichzelf af. Geen wonder dat we 'Trumps' en veel van dat soort acteurs produceren. Zelfs hun critici zijn niet wars van morele ambivalentie, zelfoverschatting en hypocrisie. De borstklopperij kent geen grenzen. Maar dan moet men ook geen krokodilleltranen plengen als de bevolking afhaakt en het voor gezien houdt. We komen nog eens om in alle uniformiserende nietszeggendheid. Rammelende prioriteiten zullen onverbiddelijk hun tol blijven eisen. Het is onacceptabel wanneer politici onder democratische voorwendselen met publieksvertrouwen aan de haal gaan, of erger, zulk vertrouwen misbruiken om er volstrekt andere agenda’s mee door te drukken dan men de bevolking heeft voorgehouden. Om daarmee gemeenschapsgeld aan de samenleving te onttrekken is ronduit malicieus. Apolitieke voorstellingen van zaken hebben slechts tot doel burgers hiervan onwetend te houden en hen het idee te geven dat het louter zou gaan om 'financieel management'. Maar daar trappen hoe langer hoe minder mensen in, ook al doen publieksmedia hun uiterste best om hen het tegendeel te blijven voorspiegelen.

Maar wat als de ganse bevolking inderdaad afhaakt en het politieke proces, inclusief het mediacircus eromheen, voor gezien houdt? Dan kan men naar instemming wel fluiten en vindt besluitvorming in een volledig vacuüm plaats. De Haagse stolp kan de nodige 'democratische zuurstof' dan wel vergeten en moet oppassen niet volledig dol te draaien en zichzelf te verstikken. Hoe meer er gestuurd wordt op plichtmatige adhesie, hoe groter de kans dat nu reeds gescheiden werelden nog meer van elkaar vervreemden en geen enkele beleidsbeslissing nog enige substantiële legitimiteit heeft. Het solipsisme doet zichzelf de das om, zoals ook alle retoriek betekenisloos en vergeefse moeite blijft. Politieke marketing lijkt springlevend, maar is feitelijk allang ter ziele en heeft haar langste tijd gehad. De maatschappelijke werkelijkheid is voor de meeste burgers leidend, wat men in Den Haag ook allemaal moge beweren en verkondigen. De eindeloze herhaling van sleetse argumenten die door deze werkelijkheid allang zijn gelogenstraft werken slechts contraproductief en bevestigen voortdurend het breed gevoelde wantrouwen met betrekking tot de politiek en het bestuur. Men voert achterhoedegevechten om zichzelf daarmee nog enigszins te 'positioneren'. Links en rechts zitten echter in hetzelfde schuitje en hebben elkaar volledig klemgezet. Of Rutte nu blijft lachen of niet. Geen van de partijen heeft zinnige antwoorden op de maatschappelijke ellende die de neoliberalen hebben veroorzaakt en achtergelaten, of is in staat tot enig tegenwicht tegen de bestuurlijke malaise. Illusoir machtsvertoon en niet-erkende zwakheden zijn de keerzijden van dezelfde medaille — te weten overmoed — en kunnen derhalve gemakkelijk in hun ontluisterende tegendeel omslaan. Een kleine groep doldrieste personen wentelt zich vooral in eigen fantomen en vent die breed uit om een onverantwoorde en volstrekt misplaatste oorlogsstemming met betrekking tot zowel (internationale) belangenconflicten als ten aanzien van de internationale handel te creëren en in stand te houden. Maar met gehamer op 'dreiging' komt men er niet. Niet ter compensatie en zeker niet als 'remedie' voor prioriteiten die men laat liggen. De bevolking is dit gemarchandeer niet voor niets beu. 

"What a time it was, a time of innocence and confidence". 1

Dat is nu wel even anders. Onschuld heeft plaatsgemaakt voor cynisme, wrok en ressentiment. Boze kabouters roeren zich alom, terwijl menig 'Alice' zich in wonderland waant. Doldrieste kids belagen elkaar en zijn verwikkeld in een nietsontziende populariteitslag. De goegemeente worstelt met 'identiteit' en koestert illusies over persoonlijk welzijn en geluk. Het inhalig materialisme kent evenwel geen grenzen. Wat een wereld.

Hoe ver staat dit alles af van gekoesterde dromen over een betere wereld voor allen waarin zaken evenwichtiger zouden worden verdeeld en men elkaar minder naar het leven zou staan. Waarin menselijke noden ter hand genomen zouden worden en er een eind zou komen aan zinloos wapengekletter. Waarin ontplooiing en ontwikkeling centraal zouden staan en niet alles onder de minimalistische noemer van (financieel) 'nut' geschaard zou worden. Waarin niet de boekhouders, maar creatieve geesten zaken zouden bestieren en men de geesten als een 'magistrale stralende zon' (Johnny van Doorn) vrijuit de ruimte kon geven en laten schijnen. Ook al waren de politieke marges soms smal, er kon wat en er gebeurde wat. Zeker niet naar ieders genoegen of instemming, maar toch. Linkse politiek was niet gratuit en zeker ook niet machteloos. Een zekere 'balance of power(s)' kenmerkte het politieke spectrum. Zo werden er in een aantal West-Europese landen waaronder Nederland 'verzorgingsstaten' — ofwel institutionele sociale zekerheidsstaten — opgebouwd en trachtte men via de Verenigde Naties tot internationale conflictbeheersing te komen, zoals er tevens uitgangspunten voor een internationale rechtsorde werden geformuleerd. Tinbergen kwam met gerichte voorstellen voor een nieuwe internationale economische orde (NIEO) om de verschillen tussen arm en rijk te verkleinen en armoede te bestrijden. De Club van Rome werkte zinnige toekomstplannen uit waarin massaproductie en -consumptie beter beheersbaar zouden zijn en verspilling en vervuiling zou worden teruggedrongen. Ook de internationale vredesbeweging roerde zich danig.

Van al deze gerichtheden is bitter weinig meer over. Het financieel kapitalisme tiert evenals het nationalistische militarisme welig, de publieke sector heeft het moeten ontgelden, de VN staat vrijwel machteloos, van een nieuwe economische orde is geen sprake, de internationale rechtsorde wordt aan alle kanten geschoffeerd, de kloof tussen arm en rijk is almaar groter geworden — men heeft kortom allerwegen een ruk naar rechts conservatisme gemaakt en daarmee de klok volledig teruggedraaid. Valse beeldvorming overheerst zowel bij management en marketing, alsook bij communicatie, pr en in de pedagogie. 'Milieubewustzijn' kan deze regressieve ontwikkeling niet camoufleren. Dat wist de Club van Rome al lang geleden. Men kan nu eenmaal niet 'groen' zijn zonder 'rood' te zijn, zoals hier en daar terecht wordt opgemerkt. "Maak je droom waar" wordt jongeren nu voorgehouden, alsof de mogelijkheden daartoe onbegrensd zijn. Maar in tegenstelling tot het vrijheidsadagium van weleer zijn zulk soort aansporingen niet alleen naïef en misleidend, maar vooral hypocriet. De 'onschuld' die werd bezongen was overigens in werkelijkheid helemaal niet zo onschuldig als wordt gemeend, maar was doordrenkt met flinke doses (politiek en maatschappelijk) realisme. Men had fijntjes door hoe de wereld van macht en het (grote) geld in elkaar stak en vele jongeren lieten zich door pr en marketing-prietpraat niet zo makkelijk van de wijs brengen als tegenwoordig. De marktsamenleving heeft echter een flinke tol geëist, slechts weinigen ontsnappen daaraan of hebben mogelijkheden daartoe.

Wanneer men zich derhalve afvraagt wat 'de' politiek te doen staat dan moge het duidelijk zijn dat voortgaan op dezelfde eendimensionale weg slechts verliezers zal kennen. Dat geldt dan niet in de laatste plaats voor de politiek zelve. Veel burgers hebben hun trekken al thuis gekregen. Er zullen nog vele volgen. Want hoe men het ook wendt of keert, de soep wordt vele malen heter gegeten dan opgediend. Daar is geen 'Trump' voor nodig.