Gemandateerd bestuur – for what it's worth

Effectiviteit en legitimiteit van bestuur valt of staat met mandaatverstrekking. Zowel wat de wijze van verstrekking als wat de inhoud ervan betreft. Wanneer het hieraan schort kan het hele stelsel van besluitvorming in het geding komen en kan men zich afvragen waarop de democratie feitelijk is gebaseerd en waarom er sprake kan zijn van 'democratische tekorten'.

Formeel-staatsrechtelijk gezien geven uitvoerende regeringen in een democratie via de democratisch gekozen volksvertegenwoordiging uitdrukking aan 'de wil van het volk'. Maar zulk een (monolitische) volkswil wil bestaat in de praktijk natuurlijk niet, daar samenlevingen pluriform en pluralistisch zijn. Democratische besluitvorming is derhalve altijd de resultante van compromissen die meer of minder bij uiteenlopende belangen aansluiten. Compromissen komen getrapt tot stand, maar zijn omgeven met tal van lacunes en dilemma's daar een en ander zich in een politiek-staatsrechtelijk vacuüm afspeelt. Aangezien hieromtrent nogal wat misverstanden circuleren lopen wij de achtereenvolgende stappen kort even na.

Burgers verlenen als kiezers een mandaat aan de vertegenwoordiger van hun voorkeur. Dit mandaat is tijdelijk en ongeclausuleerd en wordt verstrekt op basis van een politiek (partij)programma met wensen en beloften. Op basis van het uitgebrachte stemmenaantal verkrijgen politieke partijen een grotere of kleinere machtspositie waarmee men aan beraadslaging en besluitvorming kan deelnemen. Daar het verleende mandaat ongeclausuleerd, ofwel niet aan nadere voorwaarden gebonden is, is er in feite sprake van een 'blanco cheque' waarmee partijen en hun vertegenwoordigers naar believen aan de gang kunnen. Of men de gedane beloften alsook wensen kan waarmaken is vervolgens afhankelijk van de vraag in hoeverre men bereid is samenwerking met anderen aan te gaan en compromissen te sluiten daar geen enkele partij over een absolute meerderheid beschikt, maar zo'n meerderheid wèl nodig is om überhaupt te kunnen besluiten en beslissen. De kiezer krijgt dus nimmer al zijn wensen gehonoreerd, hooguit een deel daarvan, daar er steeds weer opnieuw 'water bij de wijn' zal moeten worden gedaan om zaken te kunnen realiseren. Politieke partijen kunnen daarbij een meer principiële of pragmatische positie innemen, al naar gelang hun bereidheid om samenwerking gestalte te geven. De kiezer weet echter van te voren echter meestal niet hoever partijen wat dit betreft bereid zijn te gaan en moet vaak maar afwachten wat er uit alle 'beraadslaging' c.q. onderhandeling tevoorschijn komt. Het kan in de praktijk daarom 'zomaar' voorkomen dat van 'principiële uitgangspunten' flink wordt afgeweken om (toch maar) aan de regerings- of beleidsmacht te kunnen deelnemen. Hier tekent zich al een essentiële kloof tussen kiezer en gekozene af, want verwachtingen wekken die niet of nauwelijks (kunnen) worden waargemaakt is een geheid recept voor electorale vervreemding (waardoor kiezers kunnen gaan 'zweven' en partijen hun aanhang weer even snel kunnen verliezen als zij die hebben verkregen).

Partijen kunnen zodoende op basis van verstrekte mandaten weliswaar beschikken over een toegewezen machtspositie, maar de Grondwet kent geen 'partijen', slechts volksvertegenwoordigers die individueel worden geacht te stemmen over beleidsvoorstellen. Daarvan is in de praktijk nauwelijks sprake vanwege (soms vergaande) 'fractiediscipline' die aan de vertegenwoordigers wordt opgelegd. Wanneer partijen zich vervolgens committeren aan (al dan niet gedetailleerde) coalitie- of regeerakkoorden zitten de parlementariërs helemaal klem en kunnen zij feitelijk geen kant meer uit. Oppositiepartijen hebben bij een rigide toepassing van een monistische verhouding tussen regering en parlement het nakijken, daar alle initiatief- en wijzigingsvoorstellen door de coalitiemeerderheid simpelweg van tafel kunnen worden geveegd, zoals jaren achtereen is gebeurd. Dan is er geen sprake van vrije beraadslaging, maar van coalitiedwang. Alternatieven die 'niet welkom' zijn verdwijnen dan successievelijk in de prullenbak en behoeven niet serieus genomen te worden. Het is dan slikken of stikken (meestal beide). Het politiek discours is dan gereduceerd tot een façade.

Zulke 'meerderheden' – van parlementariërs wel te verstaan – mogen weliswaar geacht worden 'het gehele volk' te representeren, maar doen dat natuurlijk in praktische zin niet. Zij behartigen hooguit deelbelangen, of men nu verklaart daarmee 'het algemeen belang' te dienen of niet. Daar wringt opnieuw de democratische schoen. Er is kortom ten principale sprake van een (flinke) kloof tussen formalistische theorie en politiek-maatschappelijke praktijk die niet met 'de mantel der liefde' kan worden gecamoufleerd.

Bij alle commotie over een voorgenomen wijziging in de verhouding tussen regering en parlement vanwege de recente totstandkoming van een 'extraparlementair' kabinet kan men zich afvragen in hoeverre bovengenoemde factoren bij zo'n nieuwe verhouding nog een rol zullen spelen. Duidelijk moge zijn dat zolang de ongeclausuleerde mandaatverstrekking en toepassing ervan ongewijzigd blijft en zolang de rol van politieke partijen niet verandert in de richting van wat de Grondwet beoogt, de kloof tussen kiezer en gekozene niet zal worden gedicht en het democratische tekort in dit opzicht niet zal verbeteren. Dat geldt niet alleen voor de nationale en lokale politiek, maar ook – en zelfs nog meer – voor de besluitvorming in EU-verband, daar EU-burgers bij voortgezette institutionele tekortkomingen in het besluitvormingsproces nauwelijks invloed op het beleid kunnen hebben, ook al mogen zij een stem op een van de fracties in het Europees Parlement uitbrengen. De Raad van (nationale) Ministers beslist op voordracht van de Europese Commissie. Daar komt geen kiezer aan te pas.

In plaats van voortdurend te jeremiëren over electorale voorkeuren en keuzes, zou men zich derhalve beter kunnen richten op deze (serieuze) lacunes in het democratisch bestel en daarvan ook werk kunnen maken, opdat er ook werkelijk van democratische verhoudingen sprake zal kunnen zijn. Zolang dat niet gebeurt is alle commotie over teloorgang van 'democratische waarden' gratuit, want bezijden de werkelijke problemen en vraagstukken waarmee burgers ook in (procedureel) democratisch opzicht worden geconfronteerd. Afgebakende en gespecificeerde mandaatverstrekking is en blijft het cruciale punt waarom het draait. Want bij miskenning van deze essentiële systematiek zullen er hoe dan ook loopjes met kiezers genomen blijven worden en dan hebben niet alleen demagogische sentimenten, maar ook anti-democratische krachten vrij spel. Paradoxalerwijs exact datgene wat men zo hartgrondig verklaart te willen bestrijden en zo mogelijk voorkomen.